Henri Acselrad – Professor do IPPUR/UFRJ e pesquisador do CNPq

A partir dos anos 1990, configura-se forte tendência a uma “desregulação ambiental”, que por diferentes meios, veio neutralizar o ímpeto normativo iniciado nos anos 1970, dadas as pressões exercidas peara o enfraquecimento dos controles regulatórios e a flexibilização das leis. Se, em sua acepção biológica, o princípio “de regulação” é constituído por “funções controladoras que têm a capacidade de impor a outras funções uma regra de conformidade que permitem a uma estrutura comportar-se como um todo”, aplicado à instância ambiental do Estado, a regulação política do meio ambiente resultaria no fato de se atribuir ao Estado o papel de representar o “todo estrutural” que se quereria afirmar, a ele subordinando o conjunto das “práticas ambientais” da sociedade. Assim, as medidas ditas de desregulação, por uma lado, tendem a significar perda de capacidade de se impor ao conjunto das funções de mediação entre sociedade e o mundo material, padrões de comportamento que afirmem o que se entenda por dimensões ambientais desejáveis da vida social. Ou, por outro lado, mais especificamente, pode entender-se estar atribuindo, pela desregulação, aos próprios agentes fortes no mercado a capacidade de definir o todo “ambiental” ao qual esperar-se-ía que as funções parcelares se adequem, ou seja, a um meio ambiente “do capital”. As funções parcelares das práticas ambientais localizadas passam a ser reguladas, conseqüentemente, em conformidade com a acumulação do capital (o “todo” desregulado) em detrimento de um todo social construído politicamente.

Com as reformas liberalizantes, a cidadania foi ressignificada – em lugar de sujeitos de direitos surge a figura do usuário de serviços. Com a erosão da esfera política, os direitos viram uma ficção retórica, não podem ser formulados, reivindicados por mediações e negociações. No caso das políticas sociais, trata-se de satisfazer necessidades e não de garantir direitos. No caso das políticas ambientais, trata-se de não se opor obstáculos ao crescimento a qualquer custo, mesmo ao custo da flexibilização de normas e direitos. O mundo social vê-se assim atravessado, nos termos de Vera Telles, “por uma trama expansiva de ilegalidades que se entrelaçam nas práticas, mediações, circuitos e redes sociais (...) de uma crescente e ampliada zona de indiferenciação entre o lícito e o ilícito, entre o direito e o não-direito, entre o público e o privado, entre a norma e a exceção que se instala em substituição à força mobilizadora da linguagem dos direitos”. Tal como as políticas sociais, as “novas políticas ambientais” estariam sendo crescentemente ancoradas no mercado e não nos direitos.

O jurista François Ost assim se refere ao caráter fugidio que afeta particularmente os instrumentos da legislação ambiental: “Desde o início dos anos setenta, um importante direito administrativo do meio ambiente desenvolveu-se, quando a questão ecológica tornou-se um problema de opinião pública e que a classe política não pôde mais ignorá-la. Inúmeras regulamentações foram adotadas, órgãos administrativos implantados, sanções estabelecidas, quotas de emissões nocivas determinadas, zonas naturais definidas, espécies vegetais e animais especialmente protegidas. A natureza viu-se a partir de então regulamentada, esquadrinhada, vigiada. Ela teria, por esta razão, se tornado melhor protegida? Infelizmente, podemos duvidar disto, a julgar pelo balanço atual deste direito burocrático e regulamentar do meio ambiente; um direito que evoca irresistivelmente uma tapeçaria de Penélope onde o que é feito de dia é desfeito de noite, segundo um roteiro já clássico de um Estado-espetáculo que pretende satisfazer simultaneamente grupos de interesse opostos. Falta de efetividade, incoerência, interpretações restritivas, derrogações múltiplas, sanções inexistentes ou puramente simbólicas são algumas das taras, mil vezes denunciadas, de um direito administrativo do meio ambiente que aparece definitivamente apenas como uma compensação tardia, frente a uma exploração da natureza que nada parece capaz de interromper”. É surpreendente como uma tal descrição se aplica com particular pertinência ao caso brasileiro. Cabe discutir as razões específicas que a fazem realidade no caso brasileiro, favorecendo uma ambientalização truncada do Direito no país.

O que temos presenciado desde o início dos anos 1990, são estratégias governamentais voltadas para exportar a qualquer custo, justificadas pelos imperativos do ajuste macroeconômico. Não se vislumbrou nenhuma iniciativa mais estruturada destinada a limitar os decorrentes mecanismos predatórios da vida social e do meio. Ao priorizar o agronegócio exportador como um subproduto da estratégia de estabilização econômica, seguidos governos internalizaram uma definição externa do que se consideram os “limites estruturais” às margens de liberdade na escolha política. Tidos esses limites como imperativos, diante deles as políticas governamentais passam a curvar-se: toda prioridade é dada, assim, à busca de credibilidade junto ao capital internacional. Mas ao se colocar os indicadores de risco-Brasil no posto de comando, abdicou-se de questionar os limites ditos estruturais tais como eles têm sido impostos pelo “mercado”, ou seja, pelos próprios agentes econômicos detentores do poder “de dar fuga aos capitais”. Com efeito, ao ceder à chantagem locacional dos capitais – ou seja, à pressão exercida pelas grandes corporações sobre os rumos das políticas de desenvolvimento sob a ameaça que fazem de retirar do país os seus investimentos –, os governos abrem espaço para a ofensiva liberal, para o efeito desorganizador do realismo e da abdicação da política. É o que explica a força das multinacionais da transgenia no debate da Lei de Biossegurança (força quase silenciosa, dada a prevalência de um certo cientismo de inspiração progressista, que até dispensou o maior comparecimento das próprias empresas na cena pública), o ataque organizado contra o sistema de licenciamento ambiental apontado como importante “causa do desemprego no país”, o ataque frontal a qualquer restrição ao uso privado de áreas de interesse público no Código Florestal nas áreas urbanas e de expansão urbana etc. Ou seja, vimos se esboçar um conjunto de ações que apontam para a desconfiguração do arcabouço legal e normativo que foi construído desde a democratização, tendo por base a Constituição de 1988. Isto porque grande parte da vontade política do governo federal tem-se apresentado aprisionada nas mãos dos que detêm o “poder do investimento”.

Na campanha contra as “restrições ambientais ao desenvolvimento”, vemos os mesmos agentes que pedem o Estado mínimo virem à cena pública acusar o licenciamento ambiental de lento e burocrático, pressionando para obter o que seria, de fato, uma espécie de “licenciamento mínimo”. Alegando a responsabilidade ambiental das empresas, fazem ofensiva cerrada contra o que até aqui se conquistou como pertinente à responsabilidade ambiental do Estado. Assim é que, tal como hoje se configura, o modelo de desenvolvimento em vigor vem demonstrando ter como seus verdadeiros sujeitos os agentes fortes no mercado mundial. E a força destes agentes reside exatamente na “chantagem locacional” pela qual os grandes investidores envolvem, quando não submetem, a todos aqueles que buscam o emprego, a geração de divisas e a receita pública a qualquer custo.

No plano nacional, se não obtiverem vantagens financeiras, liberdade de remessa de lucros, estabilidade etc., os capitais internacionalizados ameaçam se “deslocalizar” para outros países. No plano subnacional, se não obtiverem vantagens fiscais, terreno de graça, flexibilização de normas ambientais, urbanísticas e sociais, também se “deslocalizam”, penalizando, em conseqüência, os estados e municípios onde é maior o empenho em se preservar as regulações sociais e ambientais. Ao mesmo tempo, ao escolher o espaço mais rentável onde se relocalizar (ou seja, aqueles locais onde conseguem obter vantagens fiscais e ambientais), acabam premiando com seus recursos estados e municípios onde é menor o nível de organização da sociedade e mais débil o esforço em assegurar o respeito às determinações legais. Neste quadro político-institucional, os capitais conseguem “internalizar a capacidade de desorganizar a sociedade” – ou seja, adquirem o poder de desorganizar a sociedade, punindo com a falta de investimentos os espaços mais organizados, e premiando, por outro lado, com seus recursos, os espaços menos organizados.